Par Christophe Ramaux

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Video 1 – Les quatre piliers de l’État social

Qu’est-ce que l’État social ?
On parle d’État social, on peut aussi parler soit d’État providence soit de welfare state. Ces termes ne sont pas définis à l’échelle internationale, la définition n’est pas stabilisée, assez étonnement. Durant les trente glorieuses on avait tendance à retenir une définition large de l’État social ce qui est souvent retenu aujourd’hui, depuis une trentaine d’années, fréquemment dans la plupart des travaux c’est une définition assez étroite où on le réduisait l’état providence, le welfare state à la seule protection sociale.
Je suis plutôt favorable à une définition large de l’État social.
Alors, quelques mots sur cette définition étroite ou large, le livre le plus fréquemment cité, la référence absolue en matière de comparaison internationale sur les États providence est le livre de Gøsta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, qui a été publié en 1990 et qui distingue trois modèles d’État social ou d’État providence :
– ce qu’il appelle le modèle social-démocrate ou socialiste, où la protection sociale est universelle et plutôt financée par l’impôt.
– le modèle corporatiste où la protection sociale est plutôt financée par cotisation ou réservée à ceux qui ont cotisé. Ce sont des régimes professionnels, des régimes d’assurances sociales.
– le modèle libéral où la protection sociale est résiduelle, financée par l’impôt, versée aux plus pauvres par des riches ou des classes moyennes qui ne bénéficient pas de ces prestations. En fait il ne parle que de la protection sociale.
Je vous invite à retenir une définition large de l’État social autour, non pas d’un seul pilier, mais de quatre piliers.

Quels sont les quatre piliers ?
Les quatre piliers de l’État social sont la protection sociale, qui est très importante, les services publics, le droit du travail, la régulation des rapports de travail et la politique de l’emploi, et le quatrième pilier qui est extrêmement important, les politiques économiques budgétaires, monétaires, industrielles, commerciales de soutien à l’activité et à l’emploi. La dépense publique englobe principalement deux piliers de l’État social : la protection sociale et les services publics.

Qu’apporte la définition large de l’État social  ?
Si l’on regarde les indicateurs des dépenses publiques qui ne prennent en compte que les deux premiers piliers de l’État social, c’est-à-dire la protection sociale et services publics, on voit sur une très longue période une très forte hausse, et ce dans tous les pays, avec un tempo différent, des nuances entre les pays, mais toujours une très forte hausse. La dépense publique, exprimée en pourcentage du PIB, a augmenté en moyenne dans les pays de l’OCDE  d’environ 1/3 depuis les années 80, avant même la crise de 2008.

La typologie d’Esping-Andersen correspond-elle à la réalité ?
La France est plus corporatiste, assurantielle, avec l’Allemagne, du point de vue de la protection sociale, même si cela a beaucoup changé ces trente dernières années, c’est-à-dire qu’on a des systèmes d’assurance sociale avec pleins de caisses de retraite, etc. Le régime de base, en France, de la sécurité sociale ne gère que 45% des dépenses globales de protection sociale, donc à ce niveau-là la typologie d’Esping-Andersen nous dit des choses tout à fait pertinentes. Mais pour les autres piliers, cela ne va plus du tout.
Du point de vue des services publics, la France est beaucoup plus socialiste, social-démocrate que la plupart des pays scandinaves. Au Danemark, il y a 80% de syndiqués parce que, pour bénéficier de l’assurance chômage et des services de l’emploi, il faut être syndiqué. En France ce n’est pas le cas, ce sont des services publics. De ce point de vue, on est dans une optique beaucoup plus universaliste que le Danemark. Avec sa tradition de service public adossé à l’État, la France est beaucoup plus socialiste, universaliste. En Allemagne, par exemple, la dépense publique est plus faible qu’en France. Cela s’explique d’une part par le fait qu’ils ont moins d’enfants et d’autre part par le fait qu’une partie de l’État social est déléguée à des structures d’économie sociale (des hôpitaux gérés par des églises par exemple, par les syndicats) et qu’on ne retrouve pas cela dans la dépense publique.
En matière de droit du travail, la France est beaucoup plus socialiste. Nous avons un droit du travail qui joue un rôle plus important que dans les pays scandinaves qui sont beaucoup plus corporatistes. C’est pour cela que, notamment au Danemark ou en Suède, il n’y a pas de salaire minimum. Les syndicats ont géré cela sur le thème : « On veut le faire, nous. On veut mettre en place des salaires minimums conventionnels qui seront plus importants que celui que l’État est susceptible de mettre en place »é. C’est pour cela qu’il n’y a pas salaire minimum. Donc en termes de droit du travail, la typologie d’Esping-Andersen ne marche pas du tout.

Vidéo 2 : L’État social des pays dits “libéraux”

Quelle est la particularité de l’État social dans les pays dits “libéraux” ?
On peut dire que les pays libéraux contrebalancent une inscription libérale malgré tout plus marquée pour les autres piliers (la protection sociale est plus libérale, même si elle existe, dans les pays dits libéraux, pareil pour le droit du travail, même chose à certains égards pour les services publics) par un interventionnisme plus marqué en matière de politique économique. Si l’on veut prendre une image, aux Etats-Unis, au cœur du contrat social, il y a l’idée que le « job » du gouvernement est d’assurer le plein emploi par des politiques économiques. Et quand il n’y arrive pas, que fait le gouvernement ? C’est très intéressant. Il faut savoir qu’aux Etats-Unis – c’était le cas avant la crise de 2008, et cela a été démultipliée par la crise – traditionnellement, la durée d’indemnisation à l’assurance chômage est 26 semaines, soit 6 mois. Suite à la crise de 2008, le gouvernement fédéral a prolongé la durée de cette allocation d’assurance chômage à 99 semaines, c’est-à-dire 2 ans. C’est deux fois plus qu’en Allemagne, puisque l’Allemagne avait baissé sa durée d’indemnisation au milieu des années 2000. On a des situations assez paradoxales, où l’on voit que les Etats-Unis, y compris en matière d’assurance chômage, ont été plus généreux dans le feu de la crise que des pays qu’on qualifie traditionnellement de plus « Keynésiens ».

Les pays « libéraux » le sont-ils vraiment ?
L’État social existe dans tous les pays du monde. C’est une autre limite de la typologie de Gøsta Esping-Andersen de laisser entendre qu’il y a des pays où l’État social est résiduel. Bien entendu, si cette typologie a été reprise depuis 1990 dans quasiment tous les travaux de comparaison internationale, c’est qu’elle met le doigt sur quelque chose de tout à fait sensé. Malgré tout, je pense qu’il ne faut pas surcharger de sens la qualification de libérale qu’on utilise pour qualifier certains pays. C’est vrai que les Etats-Unis, le Royaume-Uni, l’Australie, etc., ont une régulation plus libérale à certains égards. Mais attention à ne pas laisser entendre qu’il n’y a pas d’État social dans ces pays. Les quatre piliers de l’État social existent dans tous les pays du monde, y compris d’ailleurs dans les pays les moins développés, sauf là où il n’y a plus d’État.

Comment fonctionne l’État social dans ces pays dits “libéraux”?
Quelques illustrations. Le pays au monde qui a le système de santé le plus socialisé, parmi les pays développés, ce n’est pas la France mais le Royaume-Uni. Au Royaume-Uni, la médecine de ville, la médecine ambulatoire est publique. Votre médecin généraliste a un emploi public, ce n’est pas une profession libérale. C’est pour cela, d’ailleurs, que la part de l’emploi public au Royaume-Uni est assez importante. Par contre, le système de retraite au Royaume-Uni est typiquement libéral, c’est-à-dire que les retraites sont des retraites forfaitaires très basses, donc pour avoir une retraite à peu près correcte, il faut recourir à des fonds par capitalisation. Aux Etats-Unis, contrairement à l’image qu’on a, la retraite publique est très importante, d’ailleurs tous les Américains la connaissent et en bénéficient. On l’appelle la Social Security. Cela existe depuis le New deal des années 30, et tous les Américains ont leur carte de Social Security. C’est une retraite publique qui est financée par des cotisations, moitié cotisations employeurs, moitié cotisations salariés. Quelque part, c’est plus simple qu’en France, plus unifié, plus socialisé puisqu’il y a une caisse unique, contrairement à la France où il y a plein de régimes. Le taux de remplacement délivré par la retraite américaine est loin d’être négligeable puisque, dans les travaux de comparaison internationale qui ne portent que sur les retraites, les Etats-Unis ne sont pas classés dans les pays libéraux. Ce qu’on appelle le taux de remplacement est le montant de la retraite par rapport à votre dernier revenu, votre dernier salaire. Aux Etats-Unis, le niveau de remplacement est bien entendu plus faible que celui de la France, mais nous sommes les champions de monde en la matière donc nous sommes incomparables, quelque part, puisqu’on on est le seul pays au monde où il y a si peu de pauvreté chez les retraités. On a fait le choix social de donner un niveau de vie extrêmement correct pour nos retraités. Aux Etats-Unis le taux de remplacement est loin d’être négligeable et n’est pas très éloigné de celui de l’Allemagne. Vous allez me dire : « Mais aux Etats-Unis  il y a aussi des fonds de pension ». Oui, tout à fait. Mais les fonds de pension jouent le rôle de complémentaire. 80% des retraités américains vivent majoritairement avec leur retraite publique.

L’État social est-il aussi impliqué dans l’éducation ?
Le taux de scolarisation dans le public aux Etats-Unis est supérieur à la moyenne de l’OCDE pour le primaire et le secondaire, c’est-à-dire les gros effectifs. La France est en-dessous puisqu’on a l’enseignement privé sous contrat. Dans l’enseignement supérieur, les Etats-Unis passent légèrement en-dessous de la moyenne de l’OCDE, mais la majorité des étudiants américains sont dans le public. Lorsqu’on pense à l’enseignement supérieur aux Etats-Unis, on pense tout de suite aux grandes universités privées prestigieuses comme Harvard, le MIT ou Stanford, qui sont d’ailleurs des fondations et non des universités capitalistes, elles n’ont pas de but lucratif, même si c’est le capital qui est membre bienfaiteur, qui est donateur.

Les pays « libéraux » sont-ils anti-Keynésiens ?
 Il y a du droit de travail, malgré tout, aux Etats-Unis, au Royaume-Uni, même si c’est beaucoup plus faible. Il y a un salaire minimum, par exemple aux Etats-Unis. Il y a un débat récurrent aux Etats-Unis sur « est-ce qu’il faut augmenter ou pas le salaire minimum ». Le droit du travail est plus faible mais ceci est compensé par le fait que le droit à la négociation politique est beaucoup plus détaillé, beaucoup plus précis que ce qu’il peut exister en France. La différence fondamentale qui caractérise les pays dits libéraux ces trente dernières années par rapport aux pays européens dont la France, c’est le volet de la politique économique. Paradoxalement, depuis le milieu des années 80, les pays dits libéraux, les Etats-Unis en tête mais aussi le Royaume-Uni, sont plus Keynésiens que les pays européens, la France, l’Allemagne, la Hollande, la zone euro. En fait, depuis le milieu des années 80, les Etats-Unis n’ont jamais cessé de pratiquer des politiques de relance lorsqu’ils jugeaient qu’ils en avaient besoin : politique de relance monétaire ou politique de relance budgétaire. Ce qu’on a vu avant la crise de 2008 a été conforté par la crise de 2008 et sa suite. En 2008, les Etats-Unis, à l’instar du Japon, de la Chine, du Royaume-Uni, ont mené des politiques de relance colossales, ils n’ont pas hésité à creuser leur déficit public jusqu’à 12% de leur PIB, on est loin de la règle des 3%. Cela a été le cas en matière budgétaire et en matière monétaire. Les Etats-Unis, la FED a mené des politiques de relance monétaire extrêmement importantes, politique non conventionnelle, quantitative easing, etc.

Vidéo 3 : La dépense publique dans l’État social

Que représentent les prestations sociales dans la dépense publique ?
En fait on a deux grands volets dans les dépenses publiques. Un premier volet représente la plus grande part, plus de 50%, qui sont en fait des prestations sociales, c’est-à-dire des sommes qui sont prélevées sous forme de cotisations essentiellement ou l’équivalent en CSG, et qui sont immédiatement reversées aux ménages, soit sous la forme de prestations sociales en espèces, 430 milliards, c’est colossal :  les retraites principalement, les allocations familiales, les allocations chômage.  Pourquoi on parle de prestations en espèce ? Ce sont des sommes que les ménages touchent et avec lesquelles ils peuvent acheter ce qu’ils veulent. Le second volet des prestations sociales est ce qu’on appelle les transferts sociaux en nature de produit marchand. C’est un terme un peu lourd pour désigner le remboursement des médicaments, les allocations logement, etc. Ce sont des sommes qui sont engagées par les ménages auprès du privé mais qui sont remboursées par les administrations publiques, par la sécurité sociale. Cela représente 130 milliards.
Avec le premier volet, les prestations sociales, on est déjà à plus de 500 milliards, donc c’est la moitié de la dépense publique, un peu plus que la moitié.

Le second grand volet de la dépense publique ?
Les fonctionnaires contribuent au PIB, sont productifs. C’est une convention de l’ONU qui édicte les règles de comptabilité nationale. Depuis, en particulier, le système de comptabilité de 1968, l’ONU a dit aux États : « il faut à tout prix que vous considériez que quelqu’un qui travaille dans les services est productif, mais quelqu’un qui travaille dans les services publics non marchands est productif ». En France, la contribution au PIB des fonctionnaires est 360 milliards en 2014. Cela représente 1/3 de la contribution au PIB des salariés des entreprises privées, c’est-à-dire ce que l’on appelle les sociétés non financières, les SNF. C’est colossal.
Qu’est-ce qui change entre cette production des fonctionnaires et la production des entreprises ? La production des fonctionnaires est délivrée gratuitement. Plus exactement l’accès est gratuit. Un enfant, lorsqu’il va à l’école, il ne paie pas pour entrer dans sa classe, vous ne payez pas lorsque vous marchez sur le trottoir ou pour avoir la lumière du réverbère. Mais tout cela n’est pas gratuit, tout cela doit être payé. C’est payé comment ? Par l’impôt stricto sensu. En fait, l’impôt joue un peu le même rôle que le prix de la baguette de pain. Lorsque vous entrez dans une boulangerie, vous ne dites pas « heureusement que je suis là pour financer ta boulangerie ! ». Vous payez votre baguette de pain ou votre petit croissant. Pour le travail productif du fonctionnaire il faut le valider par le paiement de l’impôt et c’est le second volet de la dépense publique.

Comment la dépense publique a-t-elle évolué pendant la crise ?
Aujourd’hui en France comme dans la plupart des autres pays développés, elle est plus importante qu’au début des années 80. En moyenne dans les pays de l’OCDE, la part des prestations sociales publiques était à 16 points de PIB en 1980. On est passé à 21 points avant la crise de 2008, et là on est à 23 ou 24 points avec la crise, parce qu’il y a plus de dépenses et qu’il y a l’effet dénominateur qui est toujours très important. La part de l’emploi public n’a pas baissé en France. Il y a 30% des personnes qui travaillent dans le public, cela fait 7,2 millions de personnes, 5,4 millions de fonctionnaires, 1 800 000 personnes dans les entreprises publiques.