Par Hubert Kempf

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VIDEO 1. Qu’est-ce que la concurrence fiscale ?

Que signifie « concurrence fiscale » ?

La concurrence fiscale est la concurrence que se mènent des juridictions, des entités publiques, à l’intérieur d’une nation comme à l’extérieur, c’est-à-dire entre nations. On est surtout intéressés actuellement par la concurrence fiscale internationale, mais il faut bien savoir que les municipalités se font concurrence, les régions se font concurrence. C’est un phénomène généralisé entre toutes les entités publiques.

Pourquoi parle-t-on plus de concurrence fiscale internationale ?

On en parle plus qu’auparavant parce que l’économie internationale a changé. On est dans un monde plus ouvert, plus unifié et où les agents économiques ont des espaces de décision plus grands, où ils sont plus mobiles. Certains sont naturellement internationaux, comme par exemple les grandes firmes multinationales qui vont optimiser leurs investissements et la localisation de leurs réseaux de production et de distribution en fonction des conditions fiscales qui leur sont faites. Mais il n’y a pas que les firmes multinationales. Si je voulais forcer le trait, je dirais que l’immigration peut aussi répondre à des considérations fiscales.

Comment réagissent les responsables publics ?

Dans ces conditions, les responsables publics, les gouvernements, qu’il s’agisse des gouvernements nationaux ou des conseils municipaux ou régionaux par exemple, doivent eux aussi prendre en compte ces conditions modifiées. Pour attirer des facteurs de production, de la richesse, ils vont chercher à fixer leurs barèmes fiscaux de la façon la plus incitative possible, c’est-à-dire vers le bas.

Quel est le résultat de cette concurrence fiscale ?

Le résultat de cette concurrence fiscale entre des entités publiques qui ne coopèrent pas et qui vont chercher à attirer des facteurs de production, c’est un affaiblissement de l’ensemble des barèmes fiscaux. Les taux d’imposition vont avoir tendance à aller vers le bas, on parle de « course vers le bas », « Race to the Bottom » de la concurrence fiscale.

Quels sont les avantages ou les inconvénients de la concurrence fiscale ?

Dans un jeu, chacun essaie de tirer son épingle du jeu, ce qui ne veut pas dire qu’il y ait nécessairement des perdants. Là encore, il n’est pas sûr que ceux qui suivent soient perdants par rapport aux meneurs. C’est probablement pour cela qu’on peut expliquer que les grands pays, ceux sur lesquels vient s’investir le capital, se soient montrés si longtemps accommodants vis-à-vis de ces centres off-shore.

Ceci étant dit, la concurrence fiscale a des inconvénients et l’on peut s’interroger sur la question de savoir s’il ne faut pas la limiter. Quels sont les inconvénients de la concurrence fiscale à l’échelle internationale ? Ce sont de moindres rentrées fiscales, et donc une moindre capacité d’intervention publique, de moindres capacités à fournir des biens et des services collectifs à la population résidant sur le territoire. Donc la concurrence fiscale n’a pas que des avantages.

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Vidéo 2. Qui mène la danse fiscale, et où se situe la France ?

Qui mène la concurrence fiscale ?

Contrairement à ce que l’on peut penser, mener la concurrence n’a pas que des avantages : cela peut être s’exposer, donner la possibilité à l’autre de réagir, et de réagir pas nécessairement de façon négative pour lui. Il peut y avoir un intérêt à laisser quelqu’un s’avancer. C’est un résultat bien connu en théorie des jeux, qu’on appelle les avantages du premier et du deuxième joueur. En matière de concurrence fiscale, dans un papier avec Grégoire Rota Graziosi qui est économiste à la division fiscale du FMI, nous avons dégagé les conditions générales qui permettent de déterminer, en fonction des caractéristiques des deux joueurs, lequel a intérêt à mener et lequel a intérêt à suivre, sachant qu’il peut y avoir un intérêt à laisser l’autre mener. Donc à la question de savoir qui mène, il n’y a pas de réponse générale.

Est-ce que le « meneur » est forcément « petit » ?

Les économistes qui s’intéressent à la question de la concurrence fiscale se sont penchés, à l’aide de leurs modèles théoriques mais aussi à l’aide de modèles empiriques, en regardant un peu les données, sur les caractéristiques des pays qui mènent la concurrence fiscale. Ils sont partis de l’idée qu’il s’agissait des petits pays. Les petits pays mèneraient la concurrence fiscale d’une certaine façon pour compenser leur faible taille et préempter la concurrence. Ceci étant dit, en matière de jeu, la notion de préemption n’a pas grand sens parce qu’en général on raisonne à information parfaite, donc tout le monde sait ce qui va se passer, donc ce n’est pas vraiment de la préemption. Ensuite on s’est intéressé à ce qu’était un petit pays. On a pensé que c’était la taille, mais la taille est un facteur insuffisant pour l’économie, cela ne dit pas grand-chose. On s’est ensuite demandé si ce n’était pas des pays qui avaient une moindre capacité économique, un moindre pouvoir de marché par exemple, ou une moindre capacité d’intervenir sur les facteurs de production et de les faire venir. Cela nous a amené à une troisième vague de résultats, qui nous ont fait penser que lorsqu’on est relativement petit, c’est plutôt en matière de dotation relative du capital.

Que voulez-vous dire par « dotation relative du capital » ?

Le capital prend deux formes : le capital proprement financier, c’est-à-dire la capacité de mobiliser des fonds, et le capital productif, c’est-à-dire le lieu de l’investissement des fonds. On peut avoir des pays qui sont relativement petits parce qu’ils ont peu de capital investi sur leur territoire, mais qui sont richement dotés en capital financier. D’une certaine façon, c’est ainsi qu’on pourrait définir un petit pays, c’est un petit pays relativement à sa structure de capital, c’est lui qui mène « la danse » ou qui peut la mener. Là, on a potentiellement une explication de la notion de « centre off-shore », qui recouvre de petits pays comme les Îles vierges ou les îles anglo-normandes, qui sont en fait très richement dotés en capital financier mais sur lesquels très peu de capital est investi. C’est probablement eux qui mènent « la danse fiscale ».

Où se situe la fiscalité française sur une échelle européenne ?

En termes agrégés, la fiscalité française se trouve très en haut, c’est clair. Avec le Danemark je crois, c’est le pays pour lequel le taux de prélèvements obligatoires rapporté au PIB est le plus élevé dans une nomenclature normalisée par l’OCDE. Il est toujours très compliqué de comparer des dispositifs fiscaux parce qu’ils peuvent avoir des déductions, des assiettes différentes, etc. L’OCDE a procédé à une normalisation, et d’après cette normalisation la France est très élevée. De plus, dans les années récentes, elle a été l’un pays de l’OCDE où la pression fiscale a augmenté le plus vite.

Est-ce que la France pâtit de la concurrence fiscale ?

Dans la continuité de ce que je viens de dire, ne s’intéresser qu’à ces chiffres très agrégés ne suffit pas à fonder un diagnostic, et en particulier à expliquer que la situation française est catastrophique. Pourquoi ? Parce que la concurrence fiscale ne s’exerce en fait que sur les bases fiscales qui sont les plus mobiles. Or toutes les bases fiscales, par exemple les bases immobilières, par définition, ne sont pas mobiles ou sont très peu mobiles. Attention de ne pas passer au sophisme qui consisterait à dire que, puisque la France a le taux de prélèvement obligatoire le plus élevé de l’OCDE, elle pâtit de la concurrence fiscale.

Deuxième mise en garde, la question est toujours de savoir ce qu’on fait avec l’argent public. Peut-être que la France prélève beaucoup d’impôts mais qu’elle les utilise de façon efficace, ou en tout cas conforme aux souhaits de ses résidents. Dans ces conditions, des agents économiques peuvent avoir intérêt à venir en France pour bénéficier de ces prestations. Donc soyons prudents en matière de diagnostic et souvenons-nous que la France est dans une économie mondiale ouverte, mobile, et qu’elle ne peut pas fixer ses barèmes fiscaux, pas plus que les prestations qu’elle offre à ses résidents, de façon inconsidérée, en faisant abstraction du fait qu’elle est dans un environnement concurrentiel.

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Vidéo 3. Harmoniser les politiques fiscales pour limiter la concurrence ?

La solution ne serait-elle pas d’harmoniser la fiscalité ?

Puisque la concurrence fiscale a des inconvénients, on peut penser que l’antidote est l’harmonisation fiscale. Elle a pour but de limiter ou d’annihiler les phénomènes de concurrence. Elle aura des avantages et des inconvénients qui seront symétriques, ou plutôt opposés, à ceux de la concurrence fiscale. Elle permet d’éliminer la course vers le bas et donc de gonfler les budgets publics, ce qui peut être une bonne chose car cela permettra de fournir plus de biens et de services. Mais cela a des inconvénients. Pourquoi ? Parce que les impôts peuvent être distorsifs, peuvent biaiser de façon négative la façon dont les agents prennent leurs décisions. Aussi parce que cela peut être une source de protection de rente des uns ou des autres, cela peut être des barrières, et cela peut être l’occasion de gaspillage des fonds publics qui ne sont pas nécessairement toujours utilisés à bon escient. Donc l’harmonisation fiscale n’est pas plus que la concurrence fiscale une panacée.

N’y a-t-il pas des arguments contre l’harmonisation fiscale ?

L’impôt doit être décidé politiquement, c’est d’abord une prérogative de la souveraineté nationale ou de la souveraineté publique. Or, de ce point de vue, l’Europe n’est toujours pas dotée de cette souveraineté budgétaire et fiscale. Les pays sont extrêmement jaloux de cette souveraineté. Je n’ai pas l’impression que les électorats nationaux soient eux-mêmes très désireux de s’engager dans cette voie. Or c’est tout de même eux qui, en matière fiscale, ont le dernier mot et doivent avoir le dernier mot. Il ne suffit pas qu’un économiste ou quelqu’un de bien intentionné explique, à l’aide du syllogisme que j’ai développé juste avant, qu’il faut harmoniser fiscalement.

Y a-t-il des facteurs qui pourraient changer cette logique ?

Ce souci de la souveraineté nationale qui a été au cœur, jusqu’à présent, du projet européen en matière budgétaire et fiscal, semble plus discuté actuellement, et l’on peut penser que les choses bougent. Les choses bougent pour trois raisons qui sont beaucoup liées à la crise. D’une part, les Etats sont beaucoup plus vigilants qu’auparavant vis-à-vis de leurs finances publiques. Ils semblent les gérer de façon plus responsable, et donc ils sont soucieux de rentrées fiscales efficaces. Dès lors, la concurrence fiscale commence à les inquiéter beaucoup plus qu’auparavant, et ils peuvent être plus tentés par une harmonisation au prix d’un transfert de souveraineté. Il y a aussi le fait que la crise a révélé le besoin d’une plus grande intégration budgétaire, qu’on appelle « solidarité » ou « coordination » ou « mise en place d’un système fédéral ». En tout cas, les Etats européens ont pris conscience de la nécessité d’une meilleure intégration budgétaire et fiscale. Ils ne savent pas encore très bien comment la réaliser, mais ils savent que le statu quo ante n’est pas tenable.

Quelle est la troisième raison ?

Il y a une troisième raison qui n’est pas liée à la crise mais aux évolutions technologiques qu’on constate mondialement. Cette évolution technologique, c’est le fait que nous sommes dans une économie numérisée où les informations et les transferts d’informations se font à des coûts très réduits, et où il devient quasiment impossible de mettre en place des systèmes d’exemptions fiscales efficaces par le biais de l’opacité et de la discrétion qui a eu cours auparavant. Maintenant on voit, avec l’ensemble des phénomènes de révélations de différents systèmes d’évasion fiscale ou d’optimisation fiscale, qu’aucun pays ne peut se jouer de la concurrence fiscale par le biais de l’opacité. C’est un facteur d’intégration et de plus grande transparence des systèmes fiscaux dont il faut se réjouir.

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Vidéo 4. Numérique et concurrence fiscale vs. concurrence sur les aménités

La concurrence fiscale est-elle affectée par le développement du numérique ?

Le développement d’une économie numérique a un impact double, au moins double, sur la concurrence fiscale : un impact favorable et un impact défavorable. Le numérique a l’immense qualité de donner une information à des coûts toujours moindres, or nous avons besoin d’information pour faire nos choix. Plus nous disposerons d’informations compliquées, complexes, riches, mieux nous ferons nos choix, et en particulier nos choix de localisation. L’économie numérique contribue à l’ouverture, à la mobilité des acteurs de production dont nous avons dit qu’ils étaient une explication du développement de la concurrence fiscale. Donc de ce point de vue, le développement du numérique nourrit la concurrence fiscale. Mais d’un autre côté, pendant très longtemps, la concurrence fiscale a prospéré à l’abri des regards, par le biais des opacités des accords passés entre les gouvernements et les entreprises. C’est par exemple le secret bancaire suisse, qui est un petit peu caricatural, mais aussi les accords fiscaux privilégiés développés par le Luxembourg, « LuxLeaks », mais qui n’est pas le seul des pays à le faire. Donc la concurrence fiscale s’est développée aussi grâce à cette opacité grâce à laquelle on fait des arrangements entre amis sans que l’opinion publique ou les concurrents en soient avertis. C’est un peu le rôle des fiscalistes et des cabinets d’optimisation fiscale que de prospérer dans cette opacité. Le numérique rend impossible cette opacité ou la rend beaucoup plus difficile. Il rend transparent beaucoup plus de choses, et cette ouverture et cette transparence sont une arme vers l’harmonisation fiscale, c’est-à-dire vers la coordination des Etats eux-mêmes, qui semblent maintenant avoir compris qu’aucun d’entre eux ne bénéficiait vraiment de cette course vers le bas qui est la résultante de la concurrence fiscale.

Quid de la concurrence sur les aménités ?

La concurrence s’exerce tant sur les impôts que sur ce qu’on appelle d’un néologisme les « aménités publiques ». Par exemple les journaux, en particulier financiers, font régulièrement des classements sur les villes les plus agréables, les pays les plus hospitaliers pour les affaires, etc., ce qui montre bien que les facteurs de production des agents mobiles s’intéressent aux deux aspects de la balance, tant les impôts que les prestations qui en sont la contrepartie. Ceci étant dit, l’analyse de la concurrence par les aménités est beaucoup moins avancée que sur l’impôt. Pourquoi ? Les économistes s’y sont moins intéressés, probablement parce qu’historiquement les entreprises ont été plus actives du côté fiscal et qu’elles ont estimé que les aménités dont elles disposaient étaient à peu près les mêmes un peu partout et qu’il n’y avait pas beaucoup de différenciation. Il est possible que cela change avec les questions d’environnement ou d’infrastructures, en particulier numérique. Il se peut que les entreprises deviennent de plus en plus sensibles aux prestations publiques d’infrastructures que peuvent leur proposer tel ou tel Etat, tel ou tel pays ou telle et telle région.

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