Par Sandra Poncet

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Vidéo 1 : Comment la Chine a émergé sur le marché mondial ?

Les autorités chinoises ont lancé à la fin des années 1970, à la faveur de la mort de Mao Zedong, un processus de réforme et d’ouverture qui visait à réimposer la Chine dans l’espace mondial. Ce processus de réforme s’est principalement axé sur des zones économiques spéciales qui avaient comme particularité d’établir des incitations pour les investisseurs étrangers dans des zones extrêmement circonscrites géographiquement. L’archétype, ce sont différents ports situés notamment à l’extrême sud de la Chine, dans la province de Canton en face de Hong Kong. Il y avait un positionnement privilégié pour le commerce mondial, mais qui était relativement périphérique. Des zones comme Shenzhen ou Guangzhou qui sont assez connues maintenant. Elles effectuent une grande part du commerce chinois.

Quel est l’intérêt de ces zones économiques spéciales ?

L’intérêt des zones économiques spéciales est qu’elles étaient circonscrites sur un petit bout de territoire, donc si les initiatives qui étaient menées à l’intérieur échouaient, cela ne remettait pas en cause la pérennité de l’économie ailleurs. Ces zones économiques spéciales cherchaient à attirer des investisseurs étrangers grâce à des politiques privilégiées, notamment en termes de droits de propriété, elles leur garantissaient les droits d’utilisation de la terre et leur donnaient des avantages fiscaux.

Ces politiques d’ouverture ont été couronnées de succès. Les investissements directs étrangers sont arrivés très fort. Les échanges commerciaux se sont rapidement développés, et la part de la Chine dans l’exportation mondiale est passée de 1 % au début des années 1980 à 10 % actuellement, ce qui est un décuplement, c’est considérable.

Il y a d’autres éléments qui sont très notables sur le succès de la Chine à l’exportation, comme la capacité d’être passé d’une usine de textile, notamment, à une capacité d’offre sur le marché mondial de choses plus sophistiquées. La Chine maintenant fournit des ordinateurs, des choses qui sont presque high-tech.

Comment la Chine s’est-elle différenciée ?

La diversification de l’économie chinoise vers des produits plus sophistiqués s’est fortement appuyée sur ces zones. Le succès des premières zones économiques spéciales a été le relais vers une multiplication de zones de haute technologie, de villes « ouvertes ». Il y a des centaines de villes et de zones qui ont récupéré cette politique et qui ont attiré des investissements directs étrangers, avec l’objectif primaire d’importer des composants et de les transformer. Donc la Chine s’est insérée dans ce qu’on appelle la division internationale des processus de production, c’est-à-dire le fait que, dans un produit fini, on va segmenter les tâches. La Chine s’est spécialisée dans l’assemblage, ce qui fait d’elle un exportateur de produits très sophistiqués alors même qu’elle en maîtrise assez peu les processus technologiques.

Quel est le risque majeur de cette spécialisation ?

Cette position particulière de la Chine sur des produits sophistiqués apparaît comme le succès de cette politique, mais elle a un revers important qui est que la Chine ne maîtrise pas le contenu depuis le début de la fabrication de ce produit, et notamment son contenu technologique. La proportion de valeur ajoutée locale chinoise dans un ordinateur est très faible. Il y a différents exemples, notamment sur l’IPad ou sur l’IPod, qui montrent que le pourcentage de valeur ajoutée, c’est-à-dire ce qui est vraiment créé par les ouvriers chinois, est vraiment tout petit, 5 % de la valeur finale vendue d’un IPad ou d’un IPod.

Ne pas maîtriser une technologie est-il un problème ?

Le faible contenu technologique chinois est un problème dans la mesure où, si le coût salarial chinois augmente très vite, les entreprises internationales pourront très facilement délocaliser cette partie de la production puisque la seule chose que sait faire la Chine, c’est assembler des intrants préalablement importés. Cela rend la Chine extrêmement vulnérable à des retournements de conjoncture. Cette vulnérabilité est apparue de façon très nette lors de la crise de 2008 car les exportations chinoises se sont effondrées, et il a fallu une politique très active pour permettre ce rebond des exportations et de la croissance chinoise.

La politique chinoise ne fragilise-t-elle pas ses entreprises ?

Un autre aspect contribue au faible contenu technologique local, ce sont tous les avantages qui sont fournis aux entreprises étrangères qui font du processing, donc des activités d’assemblage. Par définition, dans l’assemblage on assemble des choses qui sont préalablement importées. Cela contribue au faible niveau de contenu local. Actuellement, les autorités chinoises sont en train de réfléchir à une modification des subventions et des incitations politiques pour rendre moins attractives ces exportations d’assemblage et redynamiser l’autre pan des exportations, ce que l’on appelle les exportations  ordinaires. C’est une stratégie de long terme qui vise à moins compter sur ce moteur à l’export, et plus à espérer que la croissance chinoise soit assise sur la consommation domestique. Cela veut dire aussi que les importations deviennent de vraies importations à visée des consommateurs chinois, et que les exportations soient de vrais produits faits intégralement en Chine. C’est donc vraiment une réorientation complète de la politique chinoise.

Vidéo 2 – Le pilotage des exportations par le gouvernement chinois Comment la Chine aide-t-elle ses entreprises à exporter ?

La Chine a réussi assez brillamment à soutenir les exportations chinoises lors de la crise de 2008. Un outil qui est apparu de manière assez importante et qui a été beaucoup dénoncé est le recours à une augmentation des rabais de TVA (taxe sur la valeur ajoutée). C’est un outil qui est assez complexe à comprendre parce qu’il est utilisé de manière différente de ce que l’on connaît en Europe. La TVA est une taxe sur le consommateur. Les entreprises qui fabriquent les produits collectent cette TVA, mais elles ne sont pas du tout concernées et elles ne paient rien de leur poche. La situation est différente en Chine, notamment pour les exportateurs, parce que le système chinois se retrouve à taxer les producteurs. Le principe en Europe et aux Etats-Unis est que les autorités fiscales s’assurent qu’il n’y aucun résidu de TVA dans les exportations.

Comment fait-on pour éliminer la TVA des exportations ?

La façon dont les autorités éliminent toute trace de TVA dans les exportations est 1) les exportations ne sont pas taxées, et 2) toutes les taxes sur la valeur ajoutée que les entreprises ont payé à leurs fournisseurs leur sont intégralement remboursées.

La situation en Chine est complètement différente parce que, s’il n’y a pas de taxe sur la valeur ajoutée sur les exportations, il n’y a aucune garantie que les taxes sur la valeur ajoutée préalablement payées par les fabricants leur soient remboursées. Dans les statistiques, on a pu voir qu’une part relativement significative de la TVA payée sur les intrants de production reste à payer de la poche du producteur.

C’est cette pratique que l’on appelle « le dumping Chinois » ?

La Chine est souvent accusée de pratiquer un dumping, c’est-à-dire de subventionner ses exportations. Le fait qu’elle ne rembourse pas la TVA aux exportateurs montre plutôt le contraire, c’est-à-dire qu’elle rend les exportations plus chères au producteur national que ne le sont les ventes domestiques. Un même produit, comme il n’est pas complètement remboursé de sa TVA, va apparaître au producteur plus coûteux, moins rentable, quand il est exporté par rapport à quand il est vendu sur les marchés domestiques. Donc finalement, par rapport à la situation en Europe, les autorités chinoises taxent les exportations chinoises. Alors qu’on accuse souvent la Chine de pratiquer un dumping, c’est plutôt le contraire qui se passe. Néanmoins, lorsqu’on regarde bien les chiffres, alors même que le point de départ va être un rabais incomplet de TVA c’est-à-dire une taxation à l’export, la Chine est en mesure, d’une année sur l’autre, d’augmenter ses rabais et donc d’améliorer la situation des exportateurs d’une année par rapport à la précédente.

Le gouvernement chinois peut-il utiliser cette taxe pour amortir les effets de la crise ?

C’est exactement ce qu’ils ont fait en 2008. Ils ont été capables, en augmentant les rabais donc en baissant la taxe à l’export, de rendre plus compétitifs, ou en tout cas de renflouer les marges des exportateurs chinois, ce qui leur a permis de mieux vivre la crise internationale. Quand on regarde l’année 2008 par rapport à l’année 2007, les autorités chinoises ont plus subventionné (en fait elles ont moins taxé) leurs exportateurs que l’année précédente. Le niveau de départ est une taxation et pas une subvention. Donc, il a ce côté paradoxal où finalement les autorités chinoises taxent, mais sont en capacité d’une année sur l’autre d’améliorer le sort des exportateurs.

Cette politique a-t-elle un intérêt pour les entreprises chinoises ?

Dans un travail que nous avons mené avec différents co-auteurs, on a essayé de quantifier l’impact d’un point de pourcentage de rabais. L’exemple classique est un taux de TVA à 17 %, donc à chaque fois qu’un exportateur paie 17 % sur ses intrants, il récupère ces 17 %. En Chine, la plupart du temps, le rabais ne va être que de 11 % en moyenne. Donc il y a 6 points de pourcentage qui correspondent à une taxe.

Ce que l’on a calculé, c’est à combien de pourcentage sur le volume exporté correspondait un point de pourcentage de rabais supplémentaire. Nous avons fait un calcul qui montrait que toute augmentation du taux de rabais de TVA d’un point de pourcentage permettrait un rebond des exportations de 6 %.

Mis bout à bout, les rabais actuels étant autour de 11 % au lieu d’être à 17 %, il y a 6 points d’écart, donc 6X6 font 36. Cela veut dire que, du jour au lendemain, la Chine pourrait être en mesure, si elle se réalignait sur le système européen de rabais total, d’augmenter ses exportations de 40 %.

Pourquoi ce système flexible n’est-il pas appliqué en Europe ?

Dans le contexte chinois, e choix d’une politique de rabais de TVA incomplet se justifie dans la mesure où il n’y avait pas, au départ, de problème de compétitivité. En Europe, la lutte pour obtenir une compétitivité dans les entreprises s’est concrétisée par un remboursement total, l’objectif étant de faire en sorte que les exportateurs ne soient pas doublement taxés. Si vous n’avez pas de remboursement de TVA sur vos exports, il reste un résidu national de TVA, et une fois que vous allez exporter le bien, il va être à nouveau taxé par la TVA du pays de destination.

En Chine, le choix d’un rabais incomplet se justifiait aussi pour des raisons fiscales, parce que cela coûte très cher aux autorités de rembourser intégralement la TVA aux entreprises. Fiscalement, cela coûte moins cher aux autorités fiscales de ne rembourser qu’une partie. Surtout cela laisse des marges de manœuvre sur une base temporaire : d’une année sur l’autre, notamment en 2008, ils ont été capables d’augmenter les rabais. Inversement, si par exemple on est dans un contexte de guerre commerciale, les autorités peuvent stratégiquement baisser leurs rabais pour « refroidir » les ardeurs des exportateurs. C’est exactement ce qu’on a pu observer quand il y a eu des guerres sur certains produits, quand on accusait la Chine de déverser son trop-plein manufacturier : dans ce contexte-là, les rabais ont baissés.

Comparativement à la situation en Europe, on voit que le niveau moyen de rabais est inférieur, mais l’avantage est que, comme on n’est pas au taquet du rabais, on a une marge de manœuvre stratégique et conjoncturelle pour favoriser ou « refroidir » les exportations chinoises, et c’est un outil conjoncturel qui a été couronné de succès.

Ces rabais participent-ils d’une politique industrielle ?

C’est à la fois une politique commerciale : on peut augmenter les rabais et les baisser, ce qui « booste » les exportations ou les « refroidit », les décourage. Mais il y a aussi une dimension de politique sectorielle : les rabais sont structurellement plus élevés pour les produits que l’économie chinoise veut développer, à savoir les produits high-tech, les produits « verts », et inversement les rabais sont moindres pour des produits que la Chine ne veut pas soutenir comme les produits polluants par exemple, ou les produits que la Chine ne veut plus exporter comme les métaux rares ou les terres rares. Donc c’est un outil à la fois conjoncturel au niveau des exports et aussi de politique industrielle.

Est-ce que cette politique de rabais de TVA permet de modifier la spécialisation d’un pays ?

Les autorités chinoises ont un arsenal politique qui est multiforme. Elles vont avoir des politiques de subventions directement aux entreprises, des politiques de zones (de zones économiques spéciales) et des politiques industrielles diverses. Les rabais de TVA jouent aussi ce rôle, avec des rabais qui seront beaucoup plus élevés, au maximum, c’est-à-dire un rabais complet de TVA, pour des produits à forts contenus technologiques. Je pense qu’il y a un renouveau sur l’échiquier mondial de ce que l’on appelle la politique industrielle. Pendant très longtemps elle a été contestée ou remise en cause parce qu’on l’associait systématiquement à des pratiques de corruption ou à des pratiques de distorsion de la concurrence. Maintenant on se rend compte que les politiques industrielles peuvent générer des effets de long terme, des gains de bien-être, et la Chine montre la voie avec des outils qui sont très précis, dynamiques, qui sont utilisés de manière « intelligente » pour faire une transformation structurelle, c’est-à-dire modifier la spécialisation d’un pays.

Pourquoi les pays occidentaux ne suivent-ils pas la politique de rabais de TVA ?

Je ne pense pas que l’Europe ou les Etats-Unis peuvent suivre son exemple parce qu’ils se sont liés les mains en ayant un rabais complet. Je ne vois pas de fenêtre d’ouverture pour que l’on baisse les rabais, parce que cela voudrait dire réduire la compétitivité. Dans le contexte chinois, le choix était délibérément de garder une marge de manœuvre quitte à ce que, en moyenne, il y ait de fait une taxe à l’exportation. Sur le long terme, cela se révèle relativement bénéfique parce que c’est une politique conjoncturelle qui permet de faire des rebonds et des ajustements très précis. 

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