Les banques sont-elles responsables de la crise ? Lire l’interview

Par Jézabel Couppey-Soubeyran

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Est-ce que les banques ont une part de responsabilité dans la crise ?

Oui. Elles n’ont pas l’entière responsabilité de la crise financière qui s’est déclenchée en 2007-2008 mais elles ont quand même une lourde part de responsabilité dans cette crise. Les banques ont pris énormément de risques au cours des années 2000, dans la période qui a précédé la crise, où la crise a germée. La meilleure traduction de cela est l’augmentation de la taille des banques qui est tout à fait manifeste. À partir des années 2000, jusqu’à ce que la crise s’enclenche, les bilans des banques, en particulier les bilans des banques européennes, ont considérablement augmenté. Dans les pays de l’OCDE, la taille des bilans bancaires a triplé, quadruplé. Aujourd’hui encore, après la crise, le bilan agrégé du secteur bancaire français est, par exemple, quatre fois le produit intérieur brut (PIB) du pays, c’est-à-dire la création annuelle de richesses dans le pays. Si l’on regarde quelques gros établissements, on voit que les plus gros établissements pèsent l’équivalent du PIB du pays. BNP Paribas est, en taille de bilan, l’équivalent d’une année entière de création de richesse en France. Cette expansion s’est vraiment faite dans les années 2000.

Pourquoi cette expansion s’est-elle produite ?

Parce que les banques ont développé de nouvelles activités, et en particulier des activités de marché. Traditionnellement, que fait une banque ? Traditionnellement une banque collecte des dépôts, constitue des capitaux propres pour éponger ses pertes éventuelles et elle transforme les dépôts qu’elle collecte en crédits ou en investissements de plus long terme qui sont censés contribuer au financement de l’économie. Dans les années 1990-2000, les banques se sont un peu éloignées de ces activités de détail. Elles ont ajouté à ces activités traditionnelles des activités de marché consistant à acheter des titres sur les marchés financiers, à réaliser tout un ensemble d’opérations sur les marchés de produits dérivés. Elles ont également profité des marchés pour trouver de nouvelles sources de financement : c’est un point qu’il est important de souligner parce que cela a considérablement contribué à fragiliser les bilans bancaires.

Est-ce que la taille des banques est un problème pour l’économie ?

En Europe, les banques sont beaucoup trop grosses. Les banques sont trop grosses, trop endettées. Pourquoi c’est embêtant ? Parce que ces banques font peser un risque systémique important, c’est-à-dire que si elles tombent, elles en entraînent d’autres dans leur chute. Elles sont tellement grosses que les États n’ont plus la possibilité de les sauver seuls, c’est pour cela qu’on a mis en place l’union bancaire. Aujourd’hui un État national comme l’État français n’aurait plus les moyens de venir au secours d’un établissement comme BNP Paribas, dont le total de bilan pèse l’équivalent du PIB de la France. Ou, s’il s’engage à lui porter secours, à lui apporter des garanties, mécaniquement cela dégrade ses finances publiques. Sachant que les banques obtiennent des financements sur les marchés qui dépendent beaucoup de la garantie apportée par les pouvoirs publics, on tombe dans un cercle vicieux. Ce qui renforce ce cercle vicieux, c’est le fait que les banques détiennent à leur actif des titres de dettes publiques. Donc, lorsque l’État qui s’engage à les sauver rencontre lui-même des difficultés, qu’il voit ses finances publiques dégradées mécaniquement, cela rétroagit sur le bilan des banques. Et après, on a un cercle vicieux, c’est-à-dire que le risque bancaire que l’État a voulu prendre en charge se traduit par un risque souverain, un risque de dégradation des finances publiques importante, cela rétroagit sur le bilan bancaire, ainsi risques bancaires et risque souverains se nourrissent. C’est pour cela qu’en Europe, il a fallu mettre en place cette union bancaire pour faire en sorte que, en cas de difficultés, les établissements bancaires puissent d’une part mobiliser leurs créanciers et pas systématiquement le contribuable de leurs pays d’origine, et qu’ils puissent avoir recours à ce qu’on appelle un fonds de résolution pour obtenir des fonds de secours. Ce n’est qu’en bout de course que, si ce qu’a apporté le fonds de résolution n’a pas suffi, l’État et les contribuables seront mis à contribution.

Comment tout ceci affecte-t-il le consommateur ?

En tant que déposant, le consommateur de services bancaires est relativement protégé puisqu’en cas de problèmes, il récupère jusqu’à 100 000 euros de dépôt par banque. En tant que consommateur stricto sensu, du fait de la forte concentration du secteur bancaire, il paie cher ses services bancaires. Et puis, en tant que contribuable, il est loin d’être certain qu’il ne sera pas mis de nouveau à contribution dans les prochaines années, parce qu’il a fallu réagir à cette crise financière en injectant énormément de liquidités dans le système. Ce que l’on craignait au départ, c’était que ces liquidités se traduisent par un retour de l’inflation ; au fond cela aurait été sympathique, parce que cela aurait réduit le poids réel des dettes. On n’est pas du tout dans un contexte de montée de l’inflation, bien au contraire, c’est tout l’inverse qui se produit. En revanche, ce que l’on peut craindre à moyen-long terme, c’est la résurgence de bulles nourries par cette abondance de liquidités. Les contribuables ne seront pas mis à contribution si les nouveaux mécanismes de résolution fonctionnent bien, mais c’est encore assez incertain. Il faudra observer le fonctionnement de ces mécanismes de résolution pour voir si, enfin, lorsqu’une banque ou plusieurs banques connaissent des difficultés, ce sont d’abord les actionnaires et les créanciers des banques qui mettent la main à la poche avant les pouvoirs publics, c’est-à-dire avant les contribuables.

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Vidéo 2. Le contexte de la crise

Dans quel contexte la crise a-t-elle germé ?

Le contexte du début des années 2000, c’est le krach des valeurs Internet. Après la formation d’une bulle sur les valeurs des entreprises du secteur des nouvelles technologies, une correction assez brutale s’opère. La bulle explose, et la FED réagit comme elle sait faire depuis le krach de 1987 en injectant des liquidités, en assouplissant sa politique monétaire, c’est-à-dire en diminuant son taux directeur (le taux auquel les banques se refinancent auprès de la BCE). Cela détend considérablement la politique monétaire, cela baisse le coût de l’argent, et quand l’argent n’est pas cher, on peut s’endetter plus facilement et l’on peut ainsi prendre davantage de risques.

La régulation financière était-elle suffisante ?

La régulation financière était elle aussi assez accommodante. On considérait qu’on avait mis en place des dispositifs de surveillance. Depuis la fin des années 1980, les banques devaient respecter ce qu’on appelle des ratios de fonds propres, c’est-à-dire avoir un minimum de fonds propres. Mais on a considérablement raffiné ces exigences dites  « prudentielles », et au fond le raffinement, la sophistication n’est pas vraiment allée dans le sens d’une plus grande sécurité financière. Au contraire, cela a sans doute permis aux banques de s’accommoder davantage de ces exigences. Elles ont ainsi réussi à desserrer la contrainte règlementaire. Le régulateur n’a pas pris la mesure de l’essor des activités de marché des banques, et les exigences de fonds propres n’ont pas augmenté proportionnellement au développement des activités de marché des banques. C’était un problème, on l’a reconnu rétrospectivement. Les banques n’étaient pas très contraintes, pas très surveillées. Le contexte macroéconomique était celui d’une faible inflation, avec des taux d’intérêt assez bas. Dans ce contexte-là, les banques ont pu développer leurs activités, cela s’est traduit par une augmentation très forte des bilans bancaires et une prise de risque.

Dans ce contexte, les banques ont-elles pris trop de risques ?

Ce que l’on peut dire également, c’est que tout au long des années 1990-2000, les banques ont développé des techniques leur permettant de transférer les risques qu’elles prennent initialement et qu’auparavant elles portaient. Ces techniques sont d’abord la titrisation, qui consiste à transformer en titres négociables des actifs qui initialement ne le sont pas. Il y a toute une chaîne de titrisation. En début de chaîne, une banque prend le risque, on dit qu’elle « origine » la créance. Ces créances sont regroupées par paquets, transférées à un véhicule de titrisation qui achète ces créances et qui, en contrepartie, émet des titres adossés à ces créances et vend ces titres à des investisseurs sur le marché. Ces titres sont parfois structurés par tranche, avec des niveaux de risques différents selon les tranches, donc cela donne des produits assez compliqués. Souvent on entend que les banques européennes ont peu participé à la titrisation et que sont surtout les banques américaines qui ont beaucoup titrisé. En fait il faut se reproduire cette chaîne de titrisation dans son intégralité : certes, les banques européennes n’étaient peut-être pas très présentes au début de la chaîne, en revanche elles ont été très présentes en bout de chaîne, c’est-à-dire en se portant acquéreurs des produits issus de la titrisation. Elles avaient beaucoup de produits issus de la titrisation dans leurs bilans. Au départ, on n’identifiait pas cela comme des produits toxiques, au contraire on pensait que la titrisation était une bonne technique de partage des risques au sein du système financier. C’est la raison pour laquelle les autorités de surveillance, tout comme les banques centrales, n’ont pas vu d’un mauvais œil le développement de la titrisation, elles voyaient cela vraiment comme une technique de partage des risques. Et puis, on s’est rendu compte que cela avait une incidence forte sur le comportement des banques. Cela se comprend assez facilement : lorsqu’on prend un risque et qu’on a la possibilité de le transférer aussitôt sur d’autres acteurs, quand on n’a pas besoin d’assumer le risque que l’on prend, on est incité à relâcher sa vigilance, on sélectionne moins les risques que l’on prend et surtout on est incité à en prendre davantage.

Qu’est-ce que le risque d’illiquidité ?

Les dépôts, c’est de la dette pour une banque. Mais c’est une ressource relativement stable parce qu’il y a des dépôts qui rentrent et des dépôts qui sortent. Lorsque les banques s’endettent sur les marchés et qu’elles s’endettent de plus en plus à court terme, c’est-à-dire qu’elles doivent rembourser à une échéance très courte (quelques jours, quelques semaines, éventuellement quelques mois), les banques s’exposent encore plus à un risque qu’on appelle d’illiquidité, c’est-à-dire qu’elles risquent d’être à cours de liquidités lorsqu’il faudra rembourser ces dettes contractées.

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Vidéo 3. La situation des banques aujourd’hui

Les banques européennes sont-elles aujourd’hui en bonne santé ?

La Banque centrale européenne a récemment communiqué les résultats de son évaluation globale des bilans bancaires. Elle voulait procéder à un inventaire avant de prendre ses fonctions de superviseur des 130 plus grandes banques de la zone euro. Lorsque les résultats ont été communiqués, on a pu avoir l’impression que tout allait plutôt bien désormais dans le secteur bancaire européen. En gros, il s’agissait d’une part d’évaluer, de scruter les bilans des banques de la zone euro, et ensuite il s’agissait d’évaluer la capacité de résistance des bilans bancaires à un scénario macroéconomique dégradé, c’est-à-dire à un ralentissement prolongé de la croissance, au maintien d’un niveau élevé de chômage, à une baisse des prix de l’immobilier, etc. C’est ce qu’on appelle un stress-test. Et pour réussir ce stress-test, les banques évaluées par la Banque centrale européenne devaient maintenir un niveau de fonds propres égal à 8 % dans le cadre du scénario de base correspondant aux prévisions conjoncturelles de la Commission européenne, et devaient maintenir un niveau de fonds propres de 5,5 % dans le cadre du scénario stressé. Quand la Banque centrale européenne a communiqué ses résultats, elle nous a dit que 25 banques seulement avaient échoué aux tests. Comme les bilans avaient été arrêtés au 31 décembre 2013 et que les banques, pour la plupart, avaient déjà fourni un effort de recapitalisation, en gros c’est juste une dizaine de banques évaluées qui ont dû présenter à la Banque centrale européenne un plan de recapitalisation. Tout le monde s’est dit, sur cette base, que les choses allaient plutôt bien, seulement 10 banques qui échouent, et parmi ces banques, des banques italiennes mais aucune banque française, aucune banque allemande donc tout va bien !

Faut-il en conclure que tout va bien ?

En fait tout ne va pas si bien que cela, malheureusement. Pourquoi ? Si l’on scrute un peu les résultats communiqués par la Banque centrale européenne, on se rend compte que la capitalisation des banques n’est pas si élevée que cela. La Banque centrale européenne a évalué le niveau de solvabilité des banques, c’est-à-dire leur capitalisation, à l’aide du ratio standard de solvabilité, c’est-à-dire en regardant la part des fonds propres en proportion des actifs pondérés par les risques. Mais ces actifs pondérés par les risques ne donnent pas une très bonne mesure du poids des bilans bancaires, précisément parce que ce sont les banques qui déterminent elles-mêmes, en bonne partie, ces pondérations. Et si l’on regarde cette capitalisation en prenant les fonds propres en pourcentage du total des actifs, on constate qu’il y a de gros écarts par rapport au ratio standard de solvabilité. C’est vrai pour BNP-Paribas, c’est vrai pour la Deutsche Bank. Si l’on regarde le ratio standard de BNP-Paribas, c’est un peu plus de 10 %, on se dit que c’est au-delà du minimum règlementaire, que tout va bien. Si l’on regarde son ratio de levier, c’est 3,6 %, donc c’est au-dessus de la recommandation bâloise en termes de ratio de levier. Mais concrètement, cela veut dire qu’il y a 96,5 % de dettes au bilan de BNP-Paribas, donc cela veut dire que c’est une structure financière très fragile, avec une capacité assez faible à faire face à des pertes en cas de problème. Donc en termes de solvabilité cela ne va pas si bien. Par ailleurs la BCE n’a pas du tout regardé la capacité de résistance des banques en termes de liquidités. Elle n’a pas fait la différence entre les banques systémiques et les banques non systémiques, c’est-à-dire que tout le monde a été soumis au même stress, alors que quand on fait des stress-tests aux États-Unis par exemple, on soumet les banques systémiques à des exigences de fonds propres plus fortes, c’est-à-dire qu’elles réussissent le stress-test uniquement si elles arrivent à maintenir un niveau de solvabilité plus élevé que les autres.

Quelle est la portée de ces tests ?

Il ne faut pas surestimer la portée de ces exercices de stress-tests. Il y a encore pas mal de problèmes de structure du secteur bancaire en Europe, il ne faut pas se le cacher. C’est dangereux de nourrir un faux sentiment de sécurité. Le gros problème en Europe est que les banques sont encore trop grosses. On ne sait pas si on arrivera à faire en sorte que ces grosses banques puissent tomber. C’est le gros sujet du moment, qui a été rediscuté au dernier sommet du G20 à Brisbane. Cela a amené à discuter notamment une proposition formulée par le Conseil de stabilité financière, le Financial stability board, qui propose de redéfinir une capacité d’absorption des pertes spécifique pour les banques systémiques. Il faudrait qu’elles aient, au-delà de leurs capitaux propres au sens strict, un capital au sens large incluant des éléments de dettes hybrides qui permettraient d’absorber les pertes en cas de problèmes, c’est-à-dire que les créanciers abandonneraient une partie de leurs créances. Il faudrait que tout cela représente au bilan des banques systémiques 16 à 20 % des actifs pondérés par les risques. On bute toujours sur ce même aspect, c’est-à-dire que même si l’on progresse dans les exigences règlementaires, on ne revient pas sur ce point qui est que les exigences portent non pas sur le total du bilan mais sur une petite fraction du bilan, sur ces actifs pondérés par les risques, avec des pondérations calculées par les banques elles-mêmes, donc en partie évidemment un peu manipulées par les banques. Si on veut le dire un peu plus pudiquement, « optimisées » par les banques. C’est un gros problème.

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Vidéo 4. Les détails de la surveillance des banques

N’y avait-il pas des autorités pour surveiller ces dérives bancaires ?

Normalement, les banques sont surveillées par des autorités dites « prudentielles », qui surveillent le bon respect de règles telles que les ratios de fonds propres. Ces autorités étaient en place avant la crise, le problème étant qu’il s’agissait d’autorités strictement nationales alors que l’activité des banques s’était déjà considérablement internationalisée.

Par ailleurs en Europe nous avons des banques universelles qui sont à cheval sur plusieurs types d’activités. Les banques ont développé, dans les années 1990-2000, des activités financières, pas strictement bancaires, des activités de banques d’investissement. Elles ont développé également des activités d’assurance, tout en restant contrôlées par des autorités de surveillance spécialisées par secteur. Dans un pays comme la France, il y a eu tout de même quelques évolutions. En France, les banques sont contrôlées par l’ACP, l’Autorité de contrôle prudentiel, qui est le résultat d’une fusion entre l’ancienne commission bancaire et la commission de contrôle des assurances. On a fusionné les dispositifs de contrôle des banques et des assurances, ce qui est plutôt une bonne chose pour répondre à l’intégration des activités de banque et d’assurance. Mais dans pas mal d’autres pays en Europe, les autorités sont demeurées sectorielles. Et surtout ces autorités étaient nationales alors que les activités des banques étaient déjà très fortement internationalisées.

Quels sont les outils mis en place pour surveiller les banques ?

Les banques doivent désormais avoir un peu plus de fonds propres qu’auparavant. Les fonds propres sont très importants aux bilans des banques parce que c’est la seule ressource non remboursable, donc quand une banque fait des pertes, cette ressource permet d’absorber les pertes des banques. Avant la crise, on pensait avoir renforcé les exigences de fonds propres. Cela avait commencé avec les accords de Bâle I qui introduisaient un premier ratio de 8 % de fonds propres au bilan des banques en pourcentage d’actifs pondérés par les risques de manière assez frustes. Ensuite on s’est dit qu’on prenait mal la mesure des risques des actifs et qu’il fallait raffiner un peu cela. Cela a donné lieu aux accords de Bâle II qui étaient censés entrer en application à partir de 2007-2008 au moment où la crise s’est enclenchée. Les banques s’étaient ajustées à Bâle II. Dans Bâle II, on avait élargi l’assiette des risques couverts, donc les banques devaient couvrir par des fonds propres leurs risques de crédit, les risques liés à leurs activités de marché, et ce qu’on appelle le risque opérationnel qui est un risque important pour les banques, un risque de mauvaise application des procédures,  un risque de panne informatique, etc. qui peuvent engendrer des pertes. On pensait avoir progressé en la matière. En fait les banques ont considérablement optimisé la contrainte règlementaire. Pourquoi ? Parce que le régulateur a en grande partie délégué aux banques la mesure du risque des actifs, c’est-à-dire qu’on exige des banques qu’elles constituent des fonds propres en proportion de leurs actifs pondérés par les risques, et les banques ont la possibilité de calculer ces fameuses pondérations par leurs propres modèles internes.

Les exigences de fonds propres ont-elles été renforcées ?

Avec Bâle III, on est revenu sur la définition des fonds propres, c’est-à-dire qu’on a amélioré la qualité des fonds propres exigés. On exige aussi des banques qu’elles aient un peu plus de fonds propres qu’auparavant. Auparavant le seuil était de 8 % de fonds propres en pourcentage des actifs pondérés par les risques, désormais c’est un peu plus que cela, on ajoute un petit coussin de conservation, il y a aussi un petit coussin qui dépend du cycle du crédit. Donc l’exigence s’est renforcée mais on n’est pas tellement revenu sur cette idée qu’il est peut-être dangereux de déléguer aux banques le calcul des pondérations. Donc des exigences de fonds propres renforcées, mais finalement qui ne reviennent pas sur le point qui fâche.

Ce qui a été introduit également dans le cadre des accords de Bâle III, ce sont des ratios de liquidité. Cela consiste à faire en sorte que les banques soient capables de résister à une crise d’illiquidité, c’est-à-dire à une période pendant laquelle elles ont beaucoup de mal à se procurer des ressources sur le marché interbancaire. Cela va se mettre en place dans les prochaines années, les banques ont énormément râlé lorsqu’elles ont découvert ces ratios de liquidité. Les représentants du secteur bancaire ont considéré que cela allait quasiment empêcher les banques de réaliser leurs activités de transformation, et donc que cela allait porter préjudice au financement de l’économie. En réalité, ce qu’on a vu dans la crise, c’est que le risque d’illiquidité était effectivement très important et qu’il fallait absolument faire en sorte que les banques détiennent un peu plus d’actifs liquides pour être capables de résister à une crise de liquidité et il fallait également qu’elles veillent un peu plus à la stabilité de leurs ressources, à leur passif. Au fond, c’est cela que permettent les deux ratios de liquidité introduits par Bâle III.

Quoi d’autre dans les accords de Bâle III ?

Il y a une autre mesure très intéressante dans le cadre des accords de Bâle III, c’est une exigence de fonds propres exprimée de manière très simple, c’est-à-dire des fonds propres calculés en pourcentage du total du bilan. Cela évite aux banques de manipuler les pondérations des actifs. Mais comme les Européens, les Américains et les Canadiens n’étaient pas d’accord sur ce type de mesure, tout le monde s’est entendu sur un minimum minimorum, et donc sur un tout petit seuil de ratio de levier qui n’est absolument pas contraignant, c’est un seuil de 3 %. Cela veut dire que les banques peuvent s’endetter jusqu’à 97 %. On est très loin, là, de la structure financière d’une entreprise : une entreprise du secteur non-financier a, à son bilan, à peu près 40 à 50 % de fonds propres. Une banque, à son bilan, a entre 3 et dans le meilleur des cas 5 % de fonds propres, et c’est ce qu’autorise encore aujourd’hui la règlementation. Donc il y a eu des réformes, c’est vrai, mais des réformes qui ne poussent pas la contrainte très loin.

Outre Bâle III, y a-t-il eu d’autres mesures importantes ?

Il y a eu également ce que l’on appelle des « mécanismes de résolution ». Avant la crise, on n’était pas du tout bien organisés en cas de difficulté d’une banque. On n’était pas capables d’organiser le démantèlement d’une banque ou la fermeture d’une banque. Lorsque par exemple les autorités américaines ont refusé de sauver Lehman Brothers en 2008, cela a été une panique énorme, ce qui a fait dire à beaucoup de monde que c’était une mauvaise décision. En fait c’était une bonne décision de laisser tomber Lehman Brothers et de signaler aux banques d’investissements que la récréation était finie, qu’elles avaient pris trop de risques et que désormais les pouvoirs publics feraient en sorte que les banques prenant trop de risques assument leurs risques jusqu’au bout. Le problème est qu’on n’était pas du tout en mesure d’organiser le démantèlement d’un établissement comme Lehman Brothers. Ce que permettent les mécanismes de résolution aujourd’hui, c’est plusieurs choses. C’est d’abord de faire en sorte que les actionnaires et les créanciers des banques mettent la main à la poche en cas de problème. Cela permet également de faire en sorte de démanteler un établissement lorsqu’il rencontre des difficultés. C’est tout à fait important parce que cela permet de rompre avec la tradition d’avant crise qui était : quand tout va bien, les banques engrangent les profits et ne les partagent qu’avec leurs actionnaires et puis leurs salariés ; et quand cela va mal, c’est la collectivité qui assume les pertes du secteur bancaire. C’est ce qu’on résumait par la formule « pile la banque gagne, et face l’État ou le contribuable perd ». Donc ces mécanismes de résolution qui se mettent en place permettent de faire en sorte que cette formule n’ait plus cours. C’est précisément ce qui se met en place dans le cadre de l’union bancaire en Europe. L’union bancaire est un pan très important des réformes qui concerne les banques et la zone euro. Il s’agit de réorganiser la supervision des banques à une échelle européenne et de mettre en place un mécanisme de résolution des difficultés bancaires à l’échelle européenne. Il s’agit aussi, mais c’est sans doute beaucoup plus lointain, de mettre en place un dispositif européen de garantie des dépôts. Pour l’instant ce qu’on a, ce sont des dispositifs nationaux de garantie des dépôts qui, certes, ont été harmonisés, mais on n’a pas un dispositif européen en tant que tel.

 

 


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