Par Nicolas Dromel

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Dette publique : Risques de défaut et importance de la crédibilité budgétaire

Qu’est-ce que la dette publique ?

Chaque nouveau-né en France hérite d’une partie du patrimoine public. Le pays dispose de nombreux actifs publics, qu’ils soient financiers ou physiques (e.g. le patrimoine immobilier de l’État). Ce bébé naît peut-être dans une maternité publique qui a été financée en grande partie par les générations passées. Mais en même temps, cet enfant vient au monde en héritant d’une partie de la dette publique, qui s’élève environ à 30 000 euros par Français, aujourd’hui.

On peut définir la dette publique comme l’ensemble des engagements financiers pris sous la forme d’emprunts par l’État, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. La puissance publique emprunte régulièrement pour financer des déficits lorsque les recettes fiscales ne sont pas suffisantes pour couvrir les dépenses publiques, mais aussi pour rembourser certaines dettes déjà accumulées qui arrivent à échéance.

La dette publique prend, le plus souvent, la forme d’obligations d’État, comme des bons du Trésor par exemple, qui sont échangés sur les marchés financiers. On retrouve ces titres publics, par exemple, dans les SICAV ou les contrats d’assurance-vie. Ces titres peuvent avoir des maturités différentes, c’est-à-dire qu’elles ont des échéances de remboursement plus ou moins longues, ce qui permet à l’État de s’endetter à court terme (moins d’un an), à moyen terme (entre 1 et 10 ans) et à long terme (pour plus de 10 ans, souvent à 30 ans). Ces titres peuvent être détenus par des investisseurs nationaux et internationaux.

Selon l’INSEE, à la fin de l’année 2013, la dette publique a approximée 93,5 % du PIB. En quelque sorte, la dette publique représente, en France, presque la totalité de la richesse produite en un an.

Quel(s) risque(s) court-on si la dette publique est trop élevée ?

Il est difficile de caractériser de façon simple ce qu’est un niveau trop élevé pour la dette publique. Cela dépend, entre autres, des pays, de leurs caractéristiques structurelles, de la conjoncture économique, etc. Certains États, déjà très endettés, parviennent tout de même à s’endetter davantage dette à des taux d’intérêts relativement faibles. Il semble donc qu’au-delà du niveau d’endettement ou du taux d’endettement, un critère important réside dans la crédibilité budgétaire du pays, à savoir sa crédibilité quant à sa capacité à honorer ses remboursements de dette publique.

Que peut-il se passer si la crédibilité de remboursement diminue ?

Si un pays perd en crédibilité quant à sa capacité à honorer ses remboursements de dettes publiques, il va faire face à des conditions d’emprunt dégradées. Les nouveaux créanciers potentiels vont demander ce que l’on appelle une « prime de risque » qui se traduit par une augmentation des taux d’intérêt que devra payer un pays. Cette augmentation des taux d’intérêt aboutit naturellement à un alourdissement du fardeau de dette publique. Un risque tient au fait qu’une spirale d’anticipations auto-réalisatrices peut se mettre en place. Même si le pays est en capacité technique d’honorer ses remboursements de dette publique, si les agences de notation, qui sont des agences censées apprécier la capacité du pays à rembourser sa dette publique, et les marchés jugent que sa capacité financière est altérée, les nouveaux acquéreurs potentiels vont demander des primes de risque de plus en plus élevées. Et les futurs investisseurs potentiels, voyant les taux d’intérêt monter, vont peut-être considérer que cet investissement est de plus en plus risqué, et vont à leur tour demander des augmentations de taux d’intérêt. Dans ce scénario noir où les taux d’intérêt s’envolent, le pays peut être dans l’incapacité de payer le taux d’intérêt demandé par le marché et être dans l’incapacité de faire face à ses remboursements de dette publique qui arrivent à échéance. Cela peut conduire au défaut de paiement.

Que se passe-t-il en cas de défaut de paiement ?

Lorsqu’il y a défaut sur la dette publique, la procédure n’est pas réglementée comme c’est le cas, par exemple, pour les entreprises qui sont en cessation de paiement. Le pays qui fait défaut va devoir négocier, avec ses créanciers et souvent le FMI, pour trouver une solution. L’histoire des défauts de paiement montre des expériences assez différentes. On peut toutefois évoquer quelques généralités sur les conséquences d’un défaut de paiement. La dette est souvent restructurée, ce qui peut consister en un rééchelonnement des remboursements, une renégociation des intérêts ou tout simplement une annulation d’une partie des remboursements. L’accès aux marchés financiers internationaux s’en trouve contrarié, et la crise financière peut s’associer à une crise bancaire dans la mesure où les banques détiennent souvent beaucoup de titres financiers publics, et on peut aboutir à une situation où le crédit se resserre, ce qui peut déprimer la consommation, l’investissement, la création d’emplois et avoir un impact négatif sur la conjoncture. Par ailleurs, les restructurations de dettes vont souvent de concert avec des politiques d’austérité budgétaire sévères qui peuvent dégrader davantage la conjoncture économique.

Est-il donc justifié et souhaitable de mettre en place des limites à l’accumulation de dette ?

Lorsque qu’un pays connaît un rythme de croissance soutenu, la question de la dette publique est moins problématique car si le PIB (Produit intérieur brut) croît plus vite que la dette publique, le ratio Dette Publique/PIB, qu’on appelle le taux d’endettement public, va diminuer.

Lorsque l’économie est en faible croissance ou en récession, la contraindre à respecter strictement un taux cible d’endettement peut amener à pratiquer des politiques d’austérités qui amplifient et prolongent la récession.

Cela dit, il est évidemment souhaitable pour un pays d’encadrer son accumulation de dette afin que cette dernière ne puisse pas suivre une dynamique non soutenable, et afin de renforcer la crédibilité budgétaire du pays. Cet encadrement doit être suffisamment bien pensé, et doit tenir compte non seulement du niveau de la dette publique mais aussi de la trajectoire des finances publiques à moyen et long terme.

Un endettement public faible en temps « normal » :
–  permet en temps de faible croissance ou de crise d’augmenter temporairement la dette publique en période de crise, lorsqu’il est contre-productif d’augmenter les impôts pour financer les besoins de prestations sociales accrus et les dépenses publiques.
– participe au renforcement de la crédibilité budgétaire du pays, et limite la possibilité d’anticipations auto-réalisatrices qui font s’envoler les primes de risque, les taux d’intérêt.

VIDEO 2 – Dette publique et activité économique

Déficits et dette publique

Il faut distinguer la dette publique, qui est un stock, du déficit public, qui est un flux.

Si les recettes fiscales à l’année t ne sont pas suffisantes pour couvrir les dépenses publiques, se crée alors ce que l’on appelle un déficit primaire. Lorsqu’on ajoute au stock de dettes en t-1, intérêts compris, le déficit courant en t, on obtient l’encours de dette publique en t. Mais le niveau d’endettement n’est pas forcément informatif en soi, il faut souvent le rapporter à la taille de l’économie, c’est la raison pour laquelle on s’intéresse davantage au taux d’endettement public qui est le ratio entre le niveau de dette publique et le PIB du pays.

Comment la dette s’alourdit-elle ?

L’encours de dette s’accroît dès lors qu’il y a un nouveau déficit public à financer. L’encours de dette s’accroît également si les taux d’intérêt sur la dette publique augmentent. Par exemple, si les agences de notation et les marchés financiers jugent que la crédibilité de l’État quant à sa capacité à honorer son remboursement de dette publique s’amenuise, alors les nouveaux créanciers potentiels vont demander des « primes de risque », qui vont se traduire par des augmentations du taux d’intérêt sur le titre de dette publique. La valeur réelle de la dette publique peut aussi être impactée par deux facteurs :

1. si l’économie connaît un épisode de baisse des prix (déflation), la valeur réelle de la dette s’alourdit
2. d’autre part, si une partie de la dette est libellée en monnaie étrangère, cette partie s’alourdit mécaniquement si la monnaie nationale s’affaiblit face à cette monnaie étrangère.

On voit donc bien qu’une partie de l’accumulation de la dette n’est pas entièrement contrôlée par les choix de la puissance publique puisque les marchés financiers, qui régissent l’évolution des taux d’intérêt et des taux de change, ont une action directe sur l’évolution de la dette publique. Quant au taux d’endettement, il s’accroît bien évidemment si la dette publique croît plus vite que le produit intérieur brut (PIB).

La dette publique est-elle un bon outil pour soutenir l’activité économique ?

En période de faible croissance ou de récession, les rentrées fiscales s’amenuisent et les dépenses de prestations sociales, comme l’indemnisation chômage par exemple, augmentent, ce qui peut créer un déficit public. Dans l’optique de combler ce déficit, la possibilité d’augmenter les impôts et/ou de diminuer les dépenses peut faire courir le risque d’amplifier et de prolonger la crise ou la récession. La dette peut donc apparaître comme un moyen de soutenir un certain nombre de dépenses publiques en permettant de ne pas être trop contraint par la diminution des recettes fiscales. La dette permet aussi de soutenir certaines dépenses publiques qui peuvent être « clé » pour la croissance potentielle à long terme, comme par exemple, les dépenses d’innovation de l’État.

Mais si la dette est déjà très élevée lorsque l’économie entre en récession, le pays va être très contraint dans ses marges de manœuvres budgétaires pour essayer de soutenir l’économie.

Par ailleurs, si les individus anticipent que le creusement de la dette, cela va se payer, entre guillemets, par des augmentations d’impôts dans le futur. Les agents vont avoir tendance à épargner davantage, ce qui peut contrecarrer, annihiler les effets de soutien de l’économie par la dette publique. Ce mécanisme, que les économistes appellent « l’équivalence ricardienne », a une pertinence plus ou moins forte selon les pays et selon les périodes, et ce mécanisme nourrit toujours beaucoup de débats entre économistes. Mais il a le mérite de rappeler que les individus ont des anticipations, qu’ils adaptent leurs comportements aux changements de politique économique, et que ces comportements peuvent contrecarrer les effets attendus de certaines politiques économiques. D’autre part, quand bien même les individus décideraient de consommer ou d’investir davantage grâce au soutien apporté par la dette publique, il n’est pas dit que ce surcroît de demande s’adresserait à l’économie nationale dans un contexte d’économie ouverte et globalisée.

Quel est le lien entre la dette publique et la croissance économique ?

Un certain nombre de travaux empiriques ont souligné l’existence d’une corrélation négative entre le niveau d’endettement publique et la croissance économique. Mais à ce jour, il n’y a pas de consensus chez les économistes pour savoir si c’est un fort endettement public qui cause une croissance faible, ou si c’est l’atonie de la croissance économique qui cause l’accroissement de la dette. La causalité n’est pas facile à établir sur le plan empirique, et les différentes tentatives réalisées jusqu’ici sont toujours débattues.

Peut-on empêcher les déficits ?

Régulièrement, dans de nombreux pays, des économistes et politiciens proposent des amendements de budget équilibré à la Constitution, les fameuses « règles d’or budgétaires » qui sont censés en finir avec les déficits et le creusement de la dette. Mais en fait, ce type de règle peut amplifier ces fluctuations, on dit qu’elles sont « pro-cycliques ». Par exemple, lorsque l’économie ralentit, qu’elle entre en récession, les dépenses de prestations sociales augmentent, les rentrées fiscales s’amenuisent, ce qui tend à constituer des déficits publics. Si au contraint le solde budgétaire à revenir à l’équilibre, cela implique de diminuer les dépenses et/ou augmenter les prélèvements, ce qui peut amplifier la récession, et donc amplifier les fluctuations de l’économie.

D’autre part, il n’est pas sûr que si un excédent budgétaire est réalisé, il sera affecté au remboursement de la dette publique. C’est une question autant politique qu’économique. L’exemple de la cagnotte fiscale apparue sous le gouvernement Jospin est emblématique des conflits politiques qui peuvent avoir lieu concernant le partage d’un excédent budgétaire. Sous la pression politique, le gouvernement Jospin avait finalement décidé de baisser les impôts et les taxes plutôt que d’utiliser la cagnotte afin de rembourser une partie de la dette.

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