L’Attribution du logement social – Lire l’interview

Par Francis Bloch

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VIDEO I – L’Attribution du logement social

Comment sont attribués les logements sociaux aujourd’hui ?

Pour obtenir un HLM, chaque candidat va avoir un score : c’est ce que l’on appelle la méthode du scoring. Ce score donnera un certain nombre de points, qui tiennent compte de la composition de la famille, du temps d’attente sur les listes d’attente, des préférences géographiques que peuvent avoir les candidats. Chaque candidat va obtenir un certain nombre de points et les HLM seront attribués d’abord aux candidats qui ont capitalisé le plus grand nombre de points, puis au candidat suivant, etc.

C’est un grand changement de méthode parce que, jusqu’à présent, les méthodes d’attribution des HLM n’étaient pas fondées sur des critères aussi simples ou aussi clairs. Cela se passait dans des commissions d’attribution, qui avaient lieu tous les mois. Dans ces commissions étaient représentés tous les bailleurs sociaux. Chaque bailleur social arrivait avec une pile de dossiers et ces dossiers étaient ensuite interclassés, mais sans tenir compte d’un calcul de points aussi clair.

Quel est le processus d’inscription sur les listes ?

Il y a, je crois, 80 000 personnes qui attendent sur les listes à Paris. On ne ferme pas les listes à Paris. Donc, en tous cas jusqu’à un passé assez proche, il fallait chaque année se réinscrire sur la liste. La procédure n’est pas aussi simple qu’un clic, elle demande un certain effort. C’est une procédure que l’on peut faire soit par informatique, soit en déposant un dossier. Comme cette procédure a, de fait, un coût, il y a beaucoup de gens qui ne se réinscrivent pas sur les listes d’attente. Donc il y a énormément de déperdition d’une année sur l’autre car les gens s’inscrivent une année puis arrêtent de s’inscrire l’année suivante, en particulier des gens qui attendent depuis très longtemps. Alors en fait, les listes à Paris sont assez fluctuantes, on n’a pas les mêmes personnes qui attendent sur la liste depuis très longtemps, ou en tous cas il y a un volant de personnes qui se désinscrivent puis se réinscrivent etc. Donc on n’est pas tout à fait dans la même situation qu’à New York ou à Chicago où il n’y a pas besoin de se réinscrire d’années en années, ce qui explique pourquoi les listes sont fermées.

Il y a un autre enjeu qui est de savoir si l’on souhaite une liste unique pour Paris, des listes par arrondissements ou des listes qui vont au-delà de Paris, par exemple Paris et la petite couronne. Actuellement, la réflexion est plutôt d’avoir une liste unique plus large qui concernerait à la fois Paris et la petite couronne. Il y a des arguments pour et contre le fait d’avoir une liste unique. L’argument « pour » est qu’avec une liste unique, le pool de candidats potentiels est plus grand, et cela permet de mieux attribuer les appartements aux candidats. L’argument négatif est qu’en ayant une liste unique, on perd de l’information sur les préférences géographiques des candidats. Auparavant, si par exemple quelqu’un s’inscrivait à Gentilly, on savait qu’on pouvait lui proposer un logement social à Gentilly. Si aujourd’hui quelqu’un s’inscrit sur une liste unique pour Paris et la petite couronne, on pourrait être amené à lui proposer des appartements tellement éloignés de son lieu idéal qu’en fait il les refuserait. Il y a donc ces deux arguments, pour et contre, et actuellement c’est plutôt l’argument en faveur d’une liste unique qui a l’air d’être prédominant.

Est-ce que la situation parisienne est comparable à celle de la province, ou à celle des Etats-Unis ?

Il y a une grande différence entre la situation parisienne et la plupart des villes de province, qui reflète ce qu’est la loi APU (la loi « Duflot »). Il y a sur le marché locatif une énorme différence entre des marchés tendus, comme Lyon, Paris, Lille, Marseille, et des marchés beaucoup moins tendus qui sont les marchés des petites villes ou moyennes en France. Il y a une énorme différence dans le mode d’attribution des HLM. À Paris, les gens qui ont la chance d’avoir un HLM y restent parce qu’ils n’ont pas les moyens de louer sur le marché privé, alors que dans les villes plus petites où le marché est moins tendu, avoir un HLM est souvent une étape dans la vie mais ensuite on passe du HLM au marché locatif privé où il y a finalement assez peu de différence dans les prix. Il y a donc une différence énorme en termes d’attribution des HLM, parce que dans des marchés moins tendus, c’est beaucoup plus facile, les files d’attente sont beaucoup moins longues, donc les gens ont tendance à refuser des HLM plus souvent qu’à Paris et les problèmes de méthodes d’attribution sont très différents.

En ce qui concerne les comparaisons internationales, aux États-Unis il y a deux villes qui ont des parcs HLM très importants qui sont New York et Chicago. Dans les deux villes, les listes d’attente sont tellement longues qu’elles sont fermées. A Chicago par exemple, il y a aujourd’hui 80 000 personnes sur la liste d’attente, et depuis trois ou quatre ans on n’accepte plus personne sur cette liste d’attente. C’est la même chose à New York, pour le marché des locations des populations les plus défavorisées, les listes d’attente de 100 000 personnes sont fermées, depuis maintenant trois ou quatre ans. Mais il existe aussi d’autres types de logement social à New York ou à Chicago, qui concernent les populations qui ont un peu plus d’argent. Là, les méthodes d’attribution sont très différentes puisqu’en fait on les attribue en fonction d’une loterie. Si vous êtes candidat à un logement social dans cette catégorie de revenus, qui est un peu intermédiaire, il faut que vous fassiez acte de candidature puis, le jour J, on tire une loterie pour savoir quel candidat obtiendra le logement social. C’est donc une méthode d’attribution très différente des méthodes d’attribution pour les autres types de logement, ou par rapport à Paris où la place dans la liste d’attente compte énormément pour obtenir un logement social.

Faudrait-il une loi pour encadrer l’attribution des places ?

C’est probablement difficile de codifier ou d’avoir une loi unique qui décide de toutes les conditions d’attribution du logement social en France, ne serait-ce que parce que les conditions sur le marché locatif sont très différentes. Il faut probablement s’adapter aux situations locales, donc je ne pense pas qu’une loi soit la bonne solution. En revanche, il serait utile de développer des bonnes pratiques et de garantir que les pratiques transparentes sont bien celles utilisées. Aujourd’hui on n’a aucune garantie (l’annonce sera mise en œuvre au 1er octobre par la mairie de Paris), il n’y a pas d’observateurs dans les commissions d’attribution. Les commissions d’attribution font ce qu’elles veulent, et tout ce que l’on sait pour le moment c’est que les conditions d’attribution vont changer.

VIDEO II – Effets annexes du processus d’attribution des places du logement social

Qui participe à l’attribution des logements sociaux ?

En fait la table est pleine ! Il y a beaucoup de monde à Paris lorsqu’on attribue les logements sociaux. Il y a, d’une part, tous les bailleurs sociaux, qui sont en fait toutes les entreprises (dont on n’a pas forcément les noms) qui contrôlent un certain nombre de logements sociaux. Ce n’est pas du tout unique. Si par exemple une centaine de logements sociaux deviennent vacants et sont disponibles à Paris, il peut y avoir 15 ou 20 bailleurs sociaux qui seront autour de la table, chacun contrôlant un petit nombre d’appartements. Par exemple, la SNCF ou la RATP sont des bailleurs sociaux, c’est-à-dire qu’ils construisent ou ont construit, par le passé, des logements. Dans ces logements, une partie a été réservée pour les employés de la RATP ou de la SCNF, une partie a été vendue ou est louée sur le marché locatif privé, et une autre partie est louée sous forme de logement social. Donc il y a d’une part des bailleurs sociaux, et d’autre part les représentants de la mairie de Paris et des représentants de l’État, à savoir la préfecture de Paris.

Y a-t-il du clientélisme dans le mode d’attribution du logement social ?

Si l’on écoute la mairie de Paris, on n’a pas du tout l’impression qu’il y a du clientélisme. Ils disent que depuis l’arrivée de Delanoë, les méthodes d’attribution ont changé. Ce qui nous fait penser qu’ils ont peut-être raison, c’est que l’attribution, qui avait lieu auparavant dans des commissions arrondissement par arrondissement, est maintenant centralisée au niveau de la mairie de Paris. On a donc le sentiment qu’en augmentant un peu la distance entre les candidats et les décideurs, on a brisé un peu le lien de clientélisme. En même temps, des scandales ont lieu assez régulièrement : on s’aperçoit que des HLM sont attribués à des gens qui ne remplissent pas les critères d’attribution des HLM, et donc on imagine qu’il reste du clientélisme et qu’il existe des moyens de faire accepter des dossiers qui, autrement, ne seraient pas passés. Donc on a le sentiment que la méthode du scoring, mise en place au 1er octobre, participe d’un mouvement général pour rendre le système plus transparent, et peut-être aussi plus proche de ce qui se passe ailleurs dans le monde, où différentes méthodes ont été expérimentées depuis un bon moment. Par exemple la méthode de scoring est la méthode en vigueur en Angleterre et au Canada.

Quels sont les principaux critères pour l’attribution d’un logement social sur Paris ?

Il y a beaucoup de critères sociaux qui entrent en ligne de compte pour l’attribution de logements sociaux. L’un des critères essentiels depuis la loi Dalo, qui institue un droit au logement, sont les situations d’urgence. Si votre appartement a brûlé, si vous êtes sur le point d’être expulsé de votre appartement, si vous n’avez pas d’endroit où dormir, si vous êtes en situation de détresse, alors vous êtes prioritaire pour obtenir un logement social, ce qui veut dire que, pendant les commissions d’attribution, le fait d’être dans une situation urgente ou « loi Dalo » vous fait passer devant d’autres candidats qui attendent depuis plus longtemps sur la liste d’attente. Ce critère-là compte énormément. Un autre critère pris en compte est la taille de la famille. On aura tendance à reloger plus facilement des familles plus grandes, et donc les couples, par exemple, auront plus de difficultés à trouver un logement que des familles plus nombreuses.

Est-ce que la longueur de la liste d’attente influence la construction des logements sociaux ?

La réponse est non, clairement non. La preuve est qu’il a des listes gigantesques à Paris, or on ne construit pas plus de logement social à Paris qu’ailleurs. La difficulté de la construction du logement social est une difficulté de financement, à savoir comment motiver des bailleurs sociaux ou des entreprises à construire des logements pour ensuite les appeler « logement social ». Il y a de nombreux mécanismes de financement qui existent en France, comme le 1 % logement, etc. Il y a tout un système mis en place pour financer les HLM. La Caisse des dépôts finance aussi des HLM. Mais aujourd’hui, on s’aperçoit qu’il n’y a pas suffisamment de constructions. J’ajoute qu’en fait la situation est très différente entre Paris et la province. À Paris, il faudrait construire un nombre énorme de logements sociaux pour résorber la liste d’attente, or ce n’est pas le cas dans des villes plus petites en province. Donc la demande de logement social n’est pas du tout la même en région parisienne et en province.

VIDEO III – Le choix de la méthode d’attribution des logements sociaux

D’où viennent ces modèles de scoring ?

Les méthodes utilisées pour arriver à ces conclusions sont des méthodes empruntées à la théorie des jeux et à la recherche opérationnelle. En recherche opérationnelle, il y a eu dans les années 70 une littérature assez vivante qui s’est posé cette question de comment attribuer les logements sociaux. Des modèles mathématiques regardent comment évoluent les listes, les files d’attente, qu’est-ce qui se passe lorsqu’on fait entrer des agents de façon aléatoire dans les listes d’attente. Donc la théorie utilisée,  qu’on appelle la « Queueing Theory » (la théorie des files d’attente), est une théorie qui est assez riche et assez active en recherche opérationnelle et en informatique.

Est-ce que le scoring améliore l’attribution des places ?

L’espoir est que l’efficacité sera augmentée avec le nouveau système. Il y avait clairement des inefficacités dans le passé. Presque par définition, le fait de mettre quelqu’un sur une liste d’attente et de donner priorité à quelqu’un sur liste d’attente conduit à des inefficacités, parce que cela veut dire qu’on ne traite pas de la même façon tous les candidats potentiels. On peut être amenés, par exemple, à donner un grand appartement à une petite famille simplement parce que cette petite famille est sur la liste d’attente depuis plus longtemps. Donc le scoring proposé va permettre de résoudre en partie ces inefficacités-là.

En partie seulement, parce qu’il y a une autre inefficacité, qui est la dynamique liée au coût d’attente, qui fait que l’on a quand même envie de favoriser les gens qui attendent depuis plus longtemps sur les listes d’attente parce qu’ils ont eu un coût d’attente très élevé. On imagine d’ailleurs que ce coût d’attente est plutôt convexe que linéaire, c’est-à-dire que plus on attend, plus le coût est élevé, et dans ce cas-là c’est un autre argument qui milite plutôt en faveur de mettre beaucoup de poids sur la liste d’attente et sur la place dans la liste d’attente.

J’ajoute, et maintenant je vais faire de la publicité pour mes travaux, que l’article sur lequel j’ai travaillé montre qu’on a, en fait, intérêt à mettre beaucoup de poids sur la séniorité dans la liste d’attente. La raison de cela, c’est que si l’on met beaucoup de poids sur la séniorité dans la liste d’attente, très rapidement la liste d’attente va se libérer et vous allez pouvoir monter jusqu’à être en tête de la liste d’attente. C’est bon en termes d’efficacité parce que cela veut dire que si vous êtes en position prioritaire sur la liste d’attente, votre bien-être va être élevé parce que vous allez pouvoir prendre l’appartement qui vous semble le meilleur pour vous. Donc un système fondé sur la séniorité, qui accorde beaucoup de poids sur la liste d’attente, permet d’accélérer la vitesse avec laquelle vous grimpez dans la liste d’attente et c’est donc très positif du point de vue des candidats.

Pourquoi en France nous n’avons pas opté pour un système de loterie ?

Même si la loterie peut sembler, à première vue, une situation plus égalitaire parce que chacun a les mêmes chances, en fait il s’avère que ce n’est pas du tout la façon la plus égalitaire de donner un logement social. Cela va conduire à des temps d’attente très différents pour les agents qui sont dans la file d’attente, puisque ceux qui sont là depuis très longtemps ont les mêmes chances d’obtenir le logement que ceux qui viennent d’entrer dans la file d’attente. Donc si l’on regarde en termes de distribution de temps d’attente, une loterie qui accorde la même probabilité à chacun va être très dommageable, puisqu’elle va conduire à beaucoup d’inégalités dans la file d’attente et sur les temps d’attente.

Quel serait le système idéal ?

Je pense que le système idéal devrait combiner une grande part de points à la place sur la liste d’attente et des points pour des situations d’urgence, et éventuellement permettre à certains de passer plus rapidement sur la liste d’attente. Il n’y a pas de système qui fonctionne de cette façon-là aujourd’hui.

Un exemple fondé uniquement sur le temps d’attente est le système de Toronto qui est très rigide. Les systèmes d’attribution d’organes, qui ne sont pas la même chose que du logement social, posent un peu les mêmes problèmes, qui sont des problèmes de gestion de liste d’attente très longues, utilisent aussi comme critère unique le temps d’attente sur les listes d’attente.

Donc je ne suis pas favorable à un critère unique qui serait la séniorité sur la liste d’attente. Je pense qu’il faut plutôt, ce qui est aujourd’hui le cas avec la méthode de scoring, accorder un certain nombre de points au temps d’attente sur la liste d’attente, un certain nombre de points à la situation d’urgence, etc. Ce qui n’est pas du tout clair et qui va être très difficile à calculer, c’est quel nombre de points il faut attribuer à chacun des critères. Et là, je pense qu’il va y avoir encore beaucoup de négociations et beaucoup de sources d’inefficacités, si l’on calcule mal le nombre de points qu’il faut attribuer à chaque critère. En même temps, sur l’évolution récente, je suis 100 % favorable à ce qui se passe, puisque cela accorde de la transparence et cela permet de mieux comprendre ce que l’on est en train de faire. Donc s’il y a des gains d’efficacité à faire, on les comprendra mieux maintenant que l’on sait ce qui se passe, plutôt que dans le système précédent qui était quand même très opaque.


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